“恶性竞争”是电信网间互联互通障碍的主要表现
从中国市场上来看，电信网间互联互通的障碍主要表现在电信运营商之间的“恶性竞争”，形形色色破坏互联互通的恶性事件形成“求而不联，联而不通，通而不畅，畅而不久”的现象。有资料显示，从1998年以来，仅上报到信息产业部的互联互通恶性案件近600多起，至少影响到了1亿人次的用户使用，造成10多亿元的直接损失和20多亿元的间接损失。而“恶性竞争”的方式，已经从最初的割断电缆、人为中断网间通信，逐步发展到发话或落地拦截、不定时修改局数据、不采用统一的网间互联信令、人为设置障碍降低竞争对手业务接通率等方式，妨碍互联互通的方法不断翻新，手段也越来越隐蔽。从实施主体来看，作为主导的电信运营商倾向于通过各种手段设置障碍降低竞争对手的接通率，这种现象尤其表现在IP业务上。而对于新进入运营商来说，更倾向于利用网间结算的低费率以及自身优势业务开展“价格战”。
在经历了2002、2003年互联互通整体形势恶化，违规行为和恶性事件频发的阶段后，国办发(2003)75号文《关于加强依法治理电信市场的若干规定》以及最高人民法院《关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》相继出台，为加强电信监管、解决互联互通问题提供了法律保障。目前全国互联互通整体情况明显好转，阻碍网间互联互通的恶事件明显减少。据统计，2005年前三季度全国各通信管理局共上报网间通信严重障碍、事故、严重事故21起，对相关电信业务经营者共做出处罚10次。
电信网间互联互通障碍的主要根源
电信网间互联互通问题，暴露了监管体系的系统性缺陷，从微观层面反映了中国电信业宏观规制体系的种种弊端以及法律体系上的不完善，但是互联互通障碍的根源还在于企业经济利益矛盾。因运营商之间不合理的网间结算体系导致不同地位的运营商之间利益分配严重失衡，使得互联互通问题层出不穷。网间结算体系目前存在两方面的诟病。
第一，网间结算体系确定的网间结算费率较低，不满足主导运营商激励相容的条件。中国运营商之间的网间结算标准是以业务资费为基础，本着扶持新兴运营商目的而制定的，其价格十分低廉。如其他网接入固定网的接入费是每分钟0.06元，这个结算标准并没有反映运营成本，主导运营商作为网络提供方无法从互联互通中得到成本的补偿，更谈不上得到多少利益。对于主导、运营商而言，不与其它运营商互联互通并不会产生多大的损失，而与其它运营商互联后，其市场将会丢失。而非主导运营商不用投入太多成本即可通过互联互通得到非常大的市场空间及丰厚的互联利益。如果非主导运营商为谋求更大的运营利益进行违规降价，运用价格战来与主导运营商竞争，那么网间话务量将出现非正常增长，从而导致网间中继容量不足、话务量超负荷等各种互联互通质量问题。因此，网间结算标准的不合理，使得主导运营商对互联互通产生了严重抵触，能不联就不联，能不畅就不畅，互联互通动力不足。二者在对待互联互通的态度不一致加大了互联互通的难度。
第二，主导运营商认定体系不够科学，未能建立适应市场快速变化的认定体系。根据《公用电信网间互联管理规定(信息产业部令第9号)》主导的电信业务经营者，是指控制必要的基础电信设施，并且所经营的固定本地电话业务占本地网范围内同类业务市场50%以上的市场份额，能够对其他电信业务经营者进入电信业务市场构成实质性影响的经营者。信息产业部对于主导运营商认定存在以下三个主要问题：
1、信息产业部对主导运营商的定义有较强的歧视性。由此定义，主导运营商只能是固网运营商，无论移动运营商与固网运营商相比实力对比是多么悬殊，比如，中国移动与中国网通相比，无论在网络规模和市场分额上均处于优势，却依旧被认定为非主导运营商；从目前市场上来看，固网运营商的固定电话业务受移动电话业务以及VoIP业务替代，面临生存“转型”问题，却依旧承担主导运营商责任，这显然有失公允。
2、信息产业部对主导运营商认定体系有失完备，过于简单。由定义可以看出，确立主导运营商仅仅依靠单一指标同类业务的“市场份额”，并末考虑业务的增长率以及利润率等其它因素。
3、信息产业部对主导运营商认定未能形成一套定期核准及时更新的程序性做法。信息产业部2001年颁布《公用电信网间互联管理规定(信息产业部令第9号)》以来，并末依据电信市场的变化，及时调整过时的对主导运营商的定义，更没有形成一套定期核准主导运营商的办法以及独立的认定机构。
英国互联互通立法的启示
英国在互联互通规制方面，主要依据2003年《通信法》和欧洲议会97／33／EC互联互通规范等法律法规来调整，其中对于电信运营商之间的互联互通义务以及监管部门的规制策略与程序进行了明确的规定，主要表现在以下三点：
第一、成立新的监管机构OFCOM，赋予OFCOM更多独立的权力和更高的权威性。OFCOM是在整合五家规制机构电信管理局OFTEL、独立电视委员会ITC、广播标准委员会BSC、无线管理局RA和无线通信局RCA基础上成立的。成立这样强有力的监管机构，便于协调不同机构之间的争执，并使其规制范围不仅仅局限在电信网间互联互通，而进一步扩大到互联网等新兴业务。
第二，明确主导运营商的互联互通义务，规范市场界定和分析程序，在重大市场支配力量(SMP)的认定程序上确保公正和谨慎。在《通信法》中规定，互联互通义务对于主导运营商具有强制性。在对市场的界定和分析上规定了较规范的程序，并且规定，如果明确市场“存在有效竞争”，便不对主导运营商课以额外义务。对于重大市场支配力量的认定作了明确规定，以25%的市场份额作为临界点，监管部门有上下浮动的权利，认定过程尽量恪守公正和谨慎的原则。因为一旦运营商被认定为具有重大市场支配力量的主导运营商时，其网间结算政策将受到影响。在20世纪90年代，英国有沃达丰和Cellnet两家移动运营商在移动通信领域被视为拥有重大市场支配力量的运营商。
第三、要求互联互通条款的透明度和非歧视性。互联互通条款的透明度是抑制主导运营商实施不公平竞争措施的有效手段。2003年《通信法》规定，涉及到有关互联互通得以运行的条件的信息应当向公众公开。互联互通条款的公开有利于监管机构及时发现主导运营商不利于竞争的行为，并及时采取补救措施。在涉及到进入相关网络时，2003年《通信法》规定，主导供应商不得歧视任何特定的人或者符合特定条件的人。在互联互通过程中，不少主导运营商时常会不自觉的采取“歧视性”的做法，比较隐蔽的如：主导运营商并不像对待自己或关联机构的业务那样，向互联对方提供充足的网络互联互通容量，由此造成网络阻塞。本来仅需数分钟的信息传递，如果发送方或接受方为新兴运营商用户时则延缓为数小时。对于这种网络阻塞类的歧视性做法，国外运营商会根据新兴运营商的投诉，采取一些必要措施，如：要求主导运营商(1)短期内，使用“定量配给”的做法，平等对待新兴运营商与自己或关联机构的通信，在网络接入与传输方面不得存在不合理歧视；(2)尽快进行网络容量扩充，以便满足电信市场不断上涨的通信需求。
关于利用《电信法》来解决互联互通问题的几点建议
但是通信业的快速发展，比如VoIP业务的兴起以及移动运营商的迅速壮大，以及新兴通信技术的出现，导致现有的电信市场迥然不同于五六年前电信市场，因此，具有更高权威性的《电信法》需要尽快出台。电信网间的互联互通问题将如何解决，笔者根据英国《通信法》的启示，以及中国的国情，对未来的《电信法》有如下建议：
第一、秉承“技术可行、经济合理、公平公正、相互配合、及时有效”的原则，进一步明确电信网间互联互通责任和争端解决机制。首先，要明确互联互通的基本规程和基本要求，明确主导运营商在互联互通中担负的特殊的义务。其次，要确立明确的争端解决机制，比如，电信运营商因互联互通出现争端后，争端解决机制要体现市场原则，先由互联互通双方协商解决，对于无法达成协议或者破坏互联互通的行为，电信监管机构要进行必要的干预。
第二、完善运营商作为主导运营商的认定机制，并且明确认定的工作规程。对于拥有重大市场支配力量的主导运营商的认定将影响运营商未来的网间结算费率，因此，认定过程中监管机构必须保持公正性和谨慎性，认定机制与规程必须公开透明，才能保证监管机构的权威性，保证主导运营商被认定后愿意承担相关的互联互通义务。
第三、加重对电信网间互联互通问题的处罚力度，追究法律责任到个人。《电信条例》中，规定了六种妨碍互联互通的行为，但在罚则里，对其只规定了行政处罚责任，包括责令整改、没收违法所得、责令停业整顿、罚款等。由于处罚金额偏低、处罚手段单一，特别是目前国内电信运营商都是中央直属国有企业，罚款不足以对肇事者形成震慑力，从而使《电信条例》丧失了权威性，恶性竞争现象屡纠不改。而日本、韩国分别在2001年、2002年修改了电信法，修改后的电信法加重了对运营商的行政处罚力度，而且直接规定了刑事责任，并且实行了对法人与自然人的两罚制，目前看来取得了一定效果。
第四、适当前瞻，对于未来新兴领域，有所创新。美国市场上已经实现了互联网上即时通信工具(如Skype)与传统PSTN电话互通，而在中国尽管互联网上存在大量的即时通信工具，却都未能实现与传统固话及移动电话互联互通。英国《通信法》已经不单纯限制在电信领域，而是将互联互通义务扩展到整个通信领域；因此，即将出台的《电信法》应该扩展到新兴领域，从而降低立法或者法律修补的成本。
京公网安备 11010802033920号
