2019年09月04日 | 对电网主辅分离中几个具体问题的思考

2019-09-04 来源：雨仁矿业律师

2019年8月13日，国家能源局章建华局长在人民日报发表署名文章《推动新时代能源事业高质量发展》，文章指出，“在电力领域，要以实施配售电改革、推进交易机构独立规范运行、深化电网主辅分离为抓手，进一步推动电力市场化改革”。该文的发表，使得电网主辅分离再度成为行业关注热点。种种迹象表明，电网主辅分离相关工作正在加速。

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电网主辅分离的背景

主辅分离是继厂网分开后电力改革的又一重点和难点，也是国务院2002年《电力体制改革方案》的既定改革方向。2011年国资委出台的《电网企业主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》（国资发改革〔2011〕41号）等文件，明确了主辅分离、辅业重组的总体思路、基本原则和工作重点等。2015年《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）则提出在“进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上”开展相关重点改革任务。可见，电网主辅分离一直是近十几年我国电力行业持续性的重点任务。

从宏观角度而言，电网主辅分离要“怎么分、如何离”，某种程度上，这是上层决策与部署的系统性工程。这与政府行为与市场行为的关系定位、与电网主营业务作为公用事业的身份定位、与辅业业务被剥离后的经营机制与生存发展等多方面均有重大关联。

从微观角度而言，即仅站在剥离与被剥离主体角度的具体操作层面上，主辅分离实质上是业务或企业的重组问题。笔者从业务和企业重组的具体操作层面，简单讨论了可能涉及的几个具体问题。

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电网主辅分离中可能涉及的几个具体问题

（一）顶层设计需重点考虑“怎么分、如何离”

“怎么分、如何离”，是个顶层设计与总体部署问题。2011年的《电网企业主辅分享改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》，采取了“成建制整体划转”的方式对电力设计、施工企业进行一体化重组方案。通过组建新的集团公司实体，将同一省（区、市）电网企业的辅业单位成建制划转进入同一电力建设集团，辅业单位所办多经企业、集体企业以及离退休人员随主体单一并划转。辅业单位的债权债务与该企业资产一起整体剥离。那么，对于如设备制造类市场化程度可以较高、盈利能力较强的辅业，采取怎样的重组方式，是剥离后直接划入国资监管机构直接控制、成立新主体将辅业资产划入、将同类辅业企业合并重组，还是将辅业分离后直接推向市场，这需要顶层设计结合底层诉求考虑。

（二）资产清理与处置需严谨

主辅分离、辅业重组过程中，资产处置是不能回避的问题。辅业重组前，辅业实体的资产为国有或集体资产，重组后的辅业实体的资产状态则根据重组模式的选择而有所不同。即使均为国有或集体资产，因资产的类型不同，在处理程序上也有差别。无论属于哪种类型的国有资产，均需严格按照国有资产监管的相关规定，开展资产清查、产权界定、资产评估等工作，以避免国有资产流失的风险。

（三）人员处理需妥善

主辅分离对辅业职工而言，意味着身份与管理机制的重大转变，对职工必将带来一定的心理冲击与对利益保障的担忧。事实上，辅业重组也会给职工带来现实利益的重组。主辅分离前，电网系统员工类型与用工形式构成并不单一，辅业人员中可能有部分采用社会化用工，根据《劳动合同法》签订劳动合同的形式；部分为具有电网系统职工编制身份的人员；部分为用工关系保留在上级单位，被实际派往下属单位工作人员；以及部分离退休职工。不同类型的人员在主辅分离后，用工关系的承接、薪酬机制与薪酬水平等问题均需纳入各企业具体的主辅分离方案予针对性考虑，以切实按照相关法律法规政策规定，做好劳动关系、社会保险关系的转移、接续工作。因此，重组方案要通过职代会充分听取意见，了解职工真实想法与顾虑。

（四）债权债务处理需清晰

不同主辅分离方案，债权债务的具体处理方式不同，根据法人治理的一般原则，清理核实后的各项债权债务，一般由重组后的承继主体来承担。

除上述问题以外，辅业分离后的辅业企业股权结构、法人治理结构、辅业经营机制、辅业生存发展问题，与前述几点主辅分离过程中需关注的问题一样，同样需要予以关注。电网主辅分离的工作正在继续，其涉及到一个庞大的体系，如何保障主辅分离方案不远离初衷、主辅分离过程依法合规、辅业企业利益得到充分保障、辅业业务得以长续发展，是在方案设计初期应予全方面考虑的难点和重点。落实微观，才能有效支撑电网主辅分离这一重大战略部署。

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